【聚焦PPP】如何将政府性基金合规地用于PPP项目

作者 | 蒋瑞雪

全文共3276字，预计阅读时间为9分钟

1.问题的产生

政府和社会资本合作的PPP项目中，根据项目回报机制、风险分担原则，政府方对项目资本金、注册资金、建设投入、配套投入等承担一定支出责任。政府支出的资金来源是一般公共预算。按照财金〔2015〕21号文要求，加上本项目后，当地政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例仍不超过10%的，项目可通过财政承受能力论证，纳入地方政府PPP开发目录，经同级人大审核后实施。 

设置10%的红线，有利于控制地方政府债务风险。但对于一些地方财政薄弱、急需引入社会资本的区域，10%的红线却形成融资悖论：因为财政收入不足需要采用PPP模式，但却因一般公共预算不足而无法发起PPP项目。为补充政府支出的资金来源，有些项目尝试全部或部分使用政府性基金为资金来源，但在PPP项目中的占比不大。财办金〔2017〕92号文、财金〔2018〕54号文后，财政部强调10%红线坚决不能碰，政府支出资金来源问题变得突出。

《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90）有这样的规定：“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”。因此，政府性基金原则上可以用于PPP项目，但要注意风险，合法合规的使用。

2. 什么是政府性基金

政府性基金是各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

政府性基金属于政府非税收入，全额纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。

现阶段涉及政府性基金的文件包括：

• 《预算法》（2014年修正）

• 《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）

• 《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）

• 《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知（国发〔2015〕35号）《政府性基金管理暂行办法》（财综〔2010〕80号）

• 《2017年政府收支分类科目》

• 《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）

• 《中央部门结转和结余资金管理办法的通知》（财预〔2016〕18号）

3.注意政府性基金用于PPP项目的风险点

3.1注意防范政府债务风险

使用政府性基金要不要受到10%的上限限制？《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函〔2017〕85号）有这样的表述：“10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。”

85号文的上述内容，似乎给受困于公共预算支出不足的项目提供出路。但85号文的该表述，旨在说明财政承受能力论证设置10%红线不会阻碍PPP项目，并没有涉及政府性基金的合规使用问题。  

财金〔2017〕92号、〔2018〕54号文后，去杠杆、去债务风险成为PPP项目规范化的核心标准。政府性基金承担政府支出，在性质上和公共预算承担支出责任一样，都是政府债务。政府性基金不设定红线，虽然提高了政府偿债能力，加大项目市场吸引力，但简单政府支出责任全部或部分设置为政府性基金支付，规避10%红线限制，最终也会导致项目杠杆率增高，加大地方政府债务风险。政府性基金用于PPP项目，要注意符合政策导向。

3.2注意专款专用的限制

政府性基金实行专款专用原则，在用于PPP项目时，基金支出范围必须符合“政府性基金预算支出功能分类科目”中对应的科目支出。如果基金支出科目连续两年及以上预算执行率达不到80%时，该项目的累积结余资金可调剂给其他项目，但限于调剂给同类项目。

4. 政府性基金用于PPP项目的路径

4.1政府性基金作为支出责任时，调入一般公共预算收入后支付

按照《预算法》《2017年政府收支分类科目》的规定，一般公共预算收入包括税收收入、非税收入、债务收入、转移性收入。其中非税收入包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入等。转移性收入包括返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入、上解收入、上年结余收入、调入资金等。调入资金包括从预算稳定调节基金调入一般公共预算、从政府基金预算调入一般公共预算、从国有资本经营调入一般公共预算、从其他资金调入一般公共预算。

 政府性基金调入一般公共预算时，属于转移性收入中的调入资金：

（1）无条件调入的情形：任一年度结转资金规模超出该项基金当年收入的30%，应调入一般公共预算统筹使用。

（2）地方政府自由确定的情形：暂时保留在政府性基金预算管理的资金，与一般公共预算投向类似的，加大调入一般公共预算统筹使用的力度，鼓励地方政府制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。

4.2 政府性基金纳入财政论证

由于PPP项目周期至少在10年以上，作为项目支出责任的资金来源，必须具有稳定性。目前，财政部还没有对政府性基金用于PPP项目进行财政能力论证要求，但从风险防控的角度讲，政府性基金也是以收定支原则，应该和一般公共预算一样，对基金收入有预测评估。

PPP项目财政承受能力论证时，要根据项目区域前五年一般公共预算支出数额、公共财政收入数额，计算区域支出和收入的增长率，取一个平均值来预测政府对项目的支出能力。政府性基金增长率的预测比较复杂，有条件的可以参照一般公共预算预测方法评估未来支出能力，没有条件预测的，可根据基金前五年平均支出安排项目周期内的动态平滑支付。

4.3 政府性基金能用于PPP项目的比例

政府性基金能不能全部用于PPP项目支出？理论上讲，只要PPP项目支出符合基金科目，可以不受限制。但考虑到基金承担区域财政的支出责任，可对基金支出比例进行限制。如四川省根据基金用于基础设施和产业促进两个板块的实际支出结构，在《四川省政府与社会资本合作（PPP）项目财政承受能力论证办法》（川财金〔2017〕91号） 中规定，基金用于PPP项目支出原则上不得超过支出总额的50%。

5. 几个相关问题

5.1如果政府性基金不作为支出责任，可在项目合同中约定抵扣条款。

如果限于基金收入数额不定等原因，政府性基金不宜作为PPP项目支出来源，可将政府性基金作为资金补充，在项目合同中约定，政府方获得政府性基金优先用于项目支付，支付的基金数额抵扣相应的一般公共预算支付责任。

5.2 土地收入用于PPP项目

有些园区开发、综合体建设等PPP项目使用土地出让收入承担政府支付责任。根据PPP项目内容，所说的土地收入至少涉及《2017年政府收支分类科目(政府性基金预算收入科目)》中的1030133 新增建设用途土地使用使用费收入、1030148 国有土地使用权出让收入、103014803 划拨土地收入等。

关于土地收入用于PPP项目，财政部在《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金〔2016〕91号)中给出“四个不得”，即 PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。

“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”，至少包含两层意思：第一，不能直接将土地出让收入支付到PPP项目，需执行收支两条线、专款专用原则。第二，不能以土地收入作为PPP项目唯一或主要的收益保证，加大土地财政风险。合规的做法是，可约定土地出让收入承担支出责任，但必须依法将出让收入纳入财政预算收支安排，按照公共预算支出的程序支付到项目公司。

编辑 | 稼轩文编社

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